Die Siedlungsentwicklung und die damit einhergehende Verdichtung sind herausfordernd. Werden grössere, zentrumsnahe Areale mit mehreren Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern entwickelt, zeigen sich die Grenzen von Richt- und Nutzungsplanung rasch. Fragen der Zuständigkeit, der Etappierung, der Kostentragung und vor allem der tatsächlichen Umsetzung einer Planung lassen sich mit planerischen Festsetzungen oft nicht abschliessend steuern. Mehr Verdichtung erfordert gerade im Bereich der Sondernutzungsplanung gewisse raumplanerische Massnahmen und Vorgaben, die sich in den entsprechenden Nutzungs- und Sondernutzungsordnungen nicht vollumfänglich abbilden lassen.
Vor diesem Hintergrund hat der städtebauliche Vertrag in der Praxis an Bedeutung gewonnen. Er erlaubt eine kooperative Abstimmung zwischen Gemeinwesen und Privaten und kann einen wesentlichen Beitrag zur Umsetzung raumplanerischer Vorhaben leisten. Gleichzeitig ist sein Einsatz rechtlich anspruchsvoll. Der vorliegende Beitrag ordnet das Instrument ein und beleuchtet seine Stärken und Schwächen mit Blick auf das Zusammenspiel von Mehrwertabgabe und Sondernutzungsplanung.
Was ein städtebaulicher Vertrag ist, und was nicht
Ein städtebaulicher Vertrag ist eine Vereinbarung zwischen einem staatlichen Planungsträger und einer oder mehreren privaten Parteien. Er dient der Planung oder Umsetzung raumplanerischer Vorhaben. Rechtlich handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag. Der Vertrag muss von der zuständigen Behörde abgeschlossen werden, sein Inhalt muss mit dem übergeordneten Recht übereinstimmen, und die von privater Seite übernommenen Verpflichtungen müssen sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage zurückführen lassen.
Vertragliche Regelung vs. Planerische Festlegung
Von zentraler Bedeutung ist die Abgrenzung zwischen Planung und Vertrag. Der Plan selbst kann nicht Teil des verwaltungsrechtlichen beziehungsweise städtebaulichen Vertrags sein. Raumwirksame Festlegungen sind im dafür vorgesehenen Planungsverfahren zu treffen und nicht vertraglich zu vereinbaren. Ein Gemeinwesen darf sich gegenüber einem Privaten auch nicht verpflichten, eine bestimmte Planung zu erlassen. Dies wurde vom Bundesgericht wiederholt festgehalten (vgl. BGE 122 I 328).
Die Behörde darf sich zwar verpflichten, sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und Möglichkeiten für eine bestimmte planerische Lösung einzusetzen. Sie kann aber vertraglich keine Verpflichtung zum Erlass einer Planung eingehen. Entsprechend kann sie im städtebaulichen Vertrag keine Verpflichtungen zur Einzonung, Umzonung oder zum Erlass einer Sondernutzungsplanung vertraglich zusichern. Der städtebauliche Vertrag ist vielmehr als unvollkommen zweiseitiger Vertrag zu qualifizieren. Die private Partei übernimmt darin regelmässig konkrete Leistungspflichten, während das Gemeinwesen solche vertraglich gerade nicht eingehen darf. Der Grundeigentümer verpflichtet sich vielmehr, bei Inkrafttreten einer Planungsmassnahme (z. B. Erlass eines Gestaltungsplans) gewisse Pflichten zu erfüllen. Dieser Besonderheit ist Rechnung zu tragen; sie stellt auch die Verhandlungen solcher städtebaulichen Verträge vor Herausforderungen.
Die Rechtsgrundlagen
Auf Bundesebene wird der städtebauliche Vertrag im Raumplanungsgesetz und in der Raumplanungsverordnung nicht ausdrücklich geregelt. Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes im Jahr 2012 wurde den Planungsträgern indessen die Aufgabe übertragen, die Verfügbarkeit von Bauland aktiv zu fördern (Art. 15a RPG). In den Materialien wurde dabei auch auf vertragliche Lösungen verwiesen. Das Bundesrecht schliesst den Einsatz städtebaulicher Verträge somit nicht aus, sondern lässt dafür Raum.
Im Kanton Zürich (wie auch in anderen Kantonen) hat das seit dem 1. Januar 2021 geltende Mehrwertausgleichsgesetz (MAG) die Rechtslage wesentlich präzisiert. § 21 MAG ZH erwähnt den städtebaulichen Vertrag ausdrücklich und nennt in einem nicht abschliessenden Katalog mögliche Vertragsinhalte. Dazu gehören namentlich die Beteiligung an Infrastruktur und öffentlichem Raum, die Abtretung von Grundstücken, die Schaffung preisgünstigen Wohnraums, Fristen zur Überbauung, ein Kaufrecht bei ausbleibender Überbauung sowie Regelungen zur Etappierung. Zwar steht beim MAG der Mehrwertausgleich im Vordergrund. Nach der mehrheitlichen Lehre bildet das Gesetz aber auch für weitergehende städtebauliche Verträge eine hinreichende Grundlage, soweit diese in einem sachlichen Zusammenhang mit der Planungsmassnahme stehen.
Die Verbindung zur Sondernutzungsplanung
Seine praktische Bedeutung entfaltet der städtebauliche Vertrag besonders häufig im Zusammenhang mit einer Sondernutzungsplanung. Sondernutzungsplanungen sind Nutzungspläne und wirken insoweit für die Grundeigentümerschaft lediglich berechtigend, nicht verpflichtend. Genau an diesem Punkt setzt der städtebauliche Vertrag an. Er kann die planerischen Festlegungen durch konkrete Handlungspflichten ergänzen, etwa durch Bauverpflichtungen, Etappierungsvorgaben oder weitere Umsetzungsverpflichtungen. So ist es bei einer Sondernutzungsplanung möglich, gewisse Verpflichtungen zur Gestaltung, Planung und Umsetzung eines Areals, die einer planerischen Festsetzung oder Regelung nicht zugänglich wären, vertraglich festzuschreiben.
Natürlich können diese Verpflichtungen nur dann gelten, wenn die Planung auch umgesetzt wird. In der Praxis wird der Vertrag regelmässig vor der Festsetzung des Plans abgeschlossen, allerdings unter der aufschiebenden Bedingung, dass die betreffende Planung in der vorgesehenen Form in Kraft tritt. Dies ist sachgerecht, weil die private Partei nach Inkrafttreten des Plans häufig keinen hinreichenden Anreiz mehr hätte, zusätzliche und regelmässig belastende Verpflichtungen einzugehen. Ergänzend sieht § 22 Abs. 2 MAG für beide Vertragsparteien ein Rücktrittsrecht vor, wenn die rechtskräftige Planungsmassnahme wesentlich von den vertraglichen Annahmen abweicht. Hinzu kommt, dass städtebauliche Verträge im Kanton Zürich gemeinsam mit der Planungsmassnahme öffentlich aufzulegen sind (§ 22 Abs. 1 MAG) und nach Eintritt der Rechtskraft im Grundbuch anzumerken sind (§ 22 Abs. 3 MAG).
Mehrwertabgabe: vom Gestaltungsplan zum Vertrag
Ein besonders wichtiger Anwendungsfall ist der Ausgleich von planungsbedingten Mehrwerten. Wird ein Grundstück zum Beispiel durch einen Gestaltungsplan besser bebaubar, ohne dass sich die Grundzonierung ändert, kann dadurch ein abgabepflichtiger Mehrwert entstehen. Dieser Mehrwert kann nicht nur mit einer Verfügung abgeschöpft, sondern auch vertraglich geregelt werden. Ein grosser Vorteil der vertraglichen Lösung ist, dass nicht nur Geldleistungen, sondern auch Sachleistungen vereinbart werden können. Dazu gehören etwa Landabtretungen, Beiträge an die Gestaltung des öffentlichen Raums oder Verpflichtungen zur Schaffung gemeinnützigen Wohnraums. Solche Leistungen werden je nach Dauer der Bindung an die geschuldete Abgabe angerechnet. Gerade diese Flexibilität macht das Instrument in der Praxis attraktiv.
Die Vorteile
Für das Gemeinwesen hat der städtebauliche Vertrag den Vorteil, dass der auszugleichende Mehrwert gezielt für das betroffene Projekt und den konkreten Ort verwendet werden kann. Die geschuldete Leistung kann direkt für Infrastruktur oder Freiräume eingesetzt werden, die wegen der Planung nötig sind oder eng mit ihr zusammenhängen. Auch für die Grundeigentümerschaft kann das vorteilhaft sein. Der Mehrwert fliesst dann nicht einfach in einen Fonds, sondern kommt dem Umfeld des eigenen Grundstücks zugute. Zudem können Höhe, Art und Zeitpunkt der Leistung im Vertrag genauer geregelt werden. Das schafft für beide Seiten mehr Planungs- und Rechtssicherheit. Deshalb ist verständlich, dass städtebauliche Verträge in der Praxis oft genutzt werden.
Die Risiken
Der praktische Nutzen des städtebaulichen Vertrags ist gross. Gleichwohl wirft sein Einsatz eine Reihe rechtlicher und praktischer Fragen auf, die bei der Vertragsgestaltung sorgfältig berücksichtigt werden müssen. Die von privater Seite übernommenen Leistungen bedürfen einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage. Im Bereich des Mehrwertausgleichs bedeutet dies insbesondere, dass sich die vereinbarte Leistung an den kantonalen und kommunalen Vorgaben zur Abgabe orientieren muss, dass die Bemessung nachvollziehbar erfolgt und dass die Berechnungsmethode transparent offengelegt wird. Besonders heikel wird die Vertragsgestaltung dort, wo Inhalte aufgenommen werden, die ihrer Natur nach in die Planungsmassnahme gehören.
Es besteht die Gefahr, dass der Abschluss eines städtebaulichen Vertrags und die Übernahme entsprechender Verpflichtungen durch den Grundeigentümer unter gewissen asymmetrischen Verhandlungsbedingungen erzwungen werden können, indem die Behörde zu einer entsprechenden Planung nur dann Hand bietet, wenn der Grundeigentümer entsprechende Verpflichtungen eingeht. Entsprechend ist es wichtig, dass nur sachbezogene Verpflichtungen, die sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen, Gegenstand eines solchen Vertrags sind. Städtebauliche Verträge werden in der Regel von der Exekutive ausgehandelt und abgeschlossen. Damit sind sie der unmittelbaren demokratischen Mitwirkung weitgehend entzogen. Die gesetzlich vorgesehene Auflage nach § 22 MAG schafft zwar Transparenz, ersetzt aber keine eigentliche politische Mitwirkung im Vorfeld des Vertragsschlusses. Verträge mit grosser Tragweite können jedoch auch der Legislative vorgelegt werden.
Besonderes Augenmerk ist auf die rechtsgleiche Behandlung bei vertraglichen Lösungen zu legen. In Bezug auf den Mehrwert beziehungsweise dessen Abschöpfung bedeutet dies, dass es methodisch nachvollziehbare Bewertungsansätze braucht. Gleichwohl ist bei Gestaltungsplänen, die inhaltlich oft nicht ohne Weiteres vergleichbar sind, regelmässig eine individuelle Schätzung erforderlich. Auch die Sicherung der Vertragserfüllung wirft Fragen auf. Konventionalstrafen und Rückkaufsrechte sind nur bedingt tauglich und gehen oft am Ziel vorbei, die Umsetzung der Sondernutzungsplanung und der damit verbundenen zusätzlichen Anforderungen sicherzustellen.
Herausfordernd ist auch die Vertragsgestaltung. Oft müssen die Klauseln mit politischen und planungsrechtlichen Prozessen sowie mit internen Zuständigkeiten abgestimmt werden. Dabei sind verschiedene Umstände, etwa das Inkrafttreten der Sondernutzungsplanung, beim Aushandeln und Abschluss des städtebaulichen Vertrags sowohl in inhaltlicher als auch in zeitlicher Hinsicht häufig noch nicht abschliessend absehbar. Entsprechend braucht es Vertragsklauseln, die solchen zeitlichen oder inhaltlichen Änderungen Rechnung tragen. Andernfalls besteht das Risiko, dass die Parteien im Fall späterer Abweichungen wieder bei null beginnen müssen. Der damit verbundene Koordinations- und Regelungsaufwand ist auf beiden Seiten erheblich.
Fazit
Der städtebauliche Vertrag ist ein wichtiges Instrument der kooperativen Raumplanung. Seine Stärken liegen in seiner Flexibilität und in seiner Nähe zur konkreten Umsetzung planerischer Vorhaben. Gerade diese Offenheit macht seinen Einsatz jedoch auch anspruchsvoll. Entscheidend sind eine saubere Abgrenzung zur hoheitlichen Planung, eine tragfähige gesetzliche Grundlage und eine sorgfältige vertragliche Ausgestaltung. Werden diese Anforderungen beachtet, kann der städtebauliche Vertrag einen wesentlichen Beitrag zu einer qualitätsvollen Innenentwicklung leisten. Werden sie vernachlässigt, drohen rechtlich angreifbare Lösungen und erhebliche Vollzugsprobleme.
Text: Christoph Schärli
Christoph Schärli ist als Rechtsanwalt auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungsrechts und Submissionsrechts sowie des Bau- und Planungsrechts spezialisiert. Er ist Rechtsanwalt bei Schärli Recht. schaerli-recht.ch
In seinen Themengebieten ist er regelmässig als Dozent und Referent tätig und publiziert zu Themen des öffentlichen Beschaffungsrechts auf seinem Blog: submissionsrecht.ch
