Massnahmen zur Förderung der Biodiversität treffen nicht nur den ländlichen Raum, sondern haben auch in Siedlungsgebieten eine Bedeutung. Solche Massnahmen können selbst in der Stadt dem Bauen Grenzen setzen, wie das Bundesgericht jüngst entschieden hat.
„Biotope“ im Sinne des Natur- und Heimatschutzgesetzes: Der Bund ist nach Artikel 78 Absatz 4 der Bundesverfassung (BV) ermächtigt, Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt zu erlassen. Er hat bedrohte Arten vor der Ausrottung zu schützen.
Dieses Ziel soll unter anderem durch die Erhaltung und Schaffung genügend grosser Lebensräume, sogenannter „Biotope“, erreicht werden (Art. 18 des eidgenössischen Natur- und Heimatschutzgesetzes, NHG). Besonders zu schützen sind dabei Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Die Kriterien für die Ausscheidung von Biotopen finden sich in der Natur- und Heimatschutzverordnung (vgl. Art. 14 NHV). Zu erwähnen sind namentlich das Vorhandensein von gefährdeten und seltenen Pflanzen- und Tierarten sowie die Vernetzung von deren Lebensräumen.
Ein Eingriff in solch schützenswerte Biotope darf nur bewilligt werden, wenn dieser Eingriff standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht, wozu eine Interessenabwägung vorzunehmen ist (Art. 14 Abs. 6 NHV). Überwiegt das Interesse am Eingriff, so muss im Gegenzug der bestmögliche Schutz, die Wiederherstellung oder der Ersatz gewährleistet werden. Primär zielen diese Massnahmen auf den unbebauten Raum ab, wo solche „Biodiversitätsförderflächen“ mitunter auch durch landwirtschaftliche Direktzahlungen unterstützt werden (vgl. Art. 59 der Direktzahlungsverordnung, DZV). Dem Biotopschutz ist jedoch auch im Siedlungsgebiet Rechnung zu tragen. Zudem werden Biotope auch durch andere Erlasse geschützt. So etwa stellt Art. 18 Abs. 1 lit. g des eidgenössischen Jagdgesetzes (JSG) das vorsätzliche und unberechtigte Beseitigen von Hecken unter Strafe.
Biotope von nationaler Bedeutung
Biotope von nationaler Bedeutung werden vom Bundesrat bezeichnet, welcher hierzu für total fünf Lebensräume je eine Verordnung („Bioinventar“) erlassen hat und wo besondere Regeln gelten: Hoch- und Übergangsmoore, Flachmoore, Auengebiete, Amphibienlaichgebiete sowie Trockenwiesen und -weiden. In den Verordnungen ist jeweils die Lage der Biotope und das jeweilige Schutzziel festgelegt. Den Kantonen obliegt die Pflicht zum Vollzug dieser Vorgaben.
Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung
Darüber hinaus müssen die Kantone aber auch für den Schutz und den Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung sorgen (Art. 18b NHG). Wie die Kantone und Gemeinden diesen Schutzauftrag umsetzen, ist grundsätzlich denen überlassen. Sie verfügen dabei über einen weiten Ermessensspielraum. Als Mittel dazu eignen sich die Raum- und Nutzungsplanung, aber auch Schutzverordnungen.
Direkt anwendbare Bundesbestimmungen
Kantonale und kommunale Regelungen zum Biotopschutz sind jedoch nicht zwingend erforderlich. Fehlen solche, kommen die entsprechenden Vorschriften des NHG direkt zur Anwendung. Denn die Verpflichtung zum Schutz von Biotopen mit regionaler und lokaler Bedeutung ergibt sich unmittelbar und zwingend aus dem Bundesrecht. Dabei ist auch keine förmliche Ausweisung schützenswerter Biotope, etwa in Inventaren, erforderlich. Vielmehr kann ihr Vorhandensein und ihre Lage im Rahmen eines Planungsverfahrens oder aber auch im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens festgestellt werden, und zwar auch für Grundstücke, die sich in einer Bauzone befinden, wie das Bundesgericht in zwei neueren Entscheiden betreffend die Gemeinde Grandfontaine JU (BGer 1C_653/2019) und die Stadt Lausanne (BGer 1C_126/2020) festgehalten hat.
Biotopschutz im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens
Im Fall von Grandfontaine (BGer 1C_653/2019) ging es um eine Bauparzelle, auf welcher ein Einfamilienhaus erstellt werden sollte. Auf dem Grundstück befanden sich zahlreiche alte Hecken mit einem hohen Potenzial an natürlichen Höhlen, die sich als Nistplätze für den Steinkauz und mehrere andere Arten eigneten. Sie bildeten Teil eines Netzes von Hecken und lichten Bäumen, welches sich über einen grossen Teil des Gemeindegebiets erstreckte. Diese Hecken wurden vom Bundesgericht denn auch als schützenswertes Biotop beurteilt. Die gegenläufigen Interessen, insbesondere eine zonengemässe bauliche Nutzung des Landes, wurden jedoch höher gewichtet und die Baubewilligung wurde geschützt. Ausschlaggebend war dabei, dass der vorgesehene Eingriff geringfügig war bzw. die Hecke auf fünf Sechstel ihrer ursprünglichen Länge erhalten blieb.
Mit Bezug auf die Bauparzelle in Lausanne (BGer 1C_126/2020), auf welcher ein Mehrfamilienhaus mit 16 Wohnungen erstellt werden sollte, gelangte das Bundesgericht dagegen zum gegenteiligen Schluss: Das dortige Baugrundstück mit einer Fläche von 1.581 m² umfasst ein Wohnhaus im nördlichen Teil sowie Gemüsegärten und einen ehemaligen Obstgarten im südlichen Teil, welcher sich durch zahlreiche, überwiegend einheimische Hecken, Mauern (welche für nistende Vögel günstige Schlupflöcher aufwiesen), und eine extensiv bewirtschaftete Grasschicht auszeichnete. Dieses Mosaik von Lebensräumen wurde für die Vogelarten und die Kleinfauna als sehr günstig beurteilt. Es handelte sich um einen seltenen Fall von „Natur in der Stadt“ und erfüllte die Funktion eines „Brückenbiotops“.
Obschon Gutachten wie auch die kantonalen Behörden den Wert dieses Biotops relativierten und die vorgesehenen Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen auch vonseiten des Bundesamtes für Umwelt (Bafu) im Wesentlichen als ausreichend beurteilt wurden, kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der Bedeutung des Biotops im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung nur ungenügend Beachtung geschenkt worden sei. Die Vorinstanzen seien einem Alles- oder-Nichts-Prinzip nachgegangen, statt eine Kompromisslösung anzustreben. Art. 18 Abs. 1ter NHG verlange, dass nicht bloss mögliche Ausgleichsmassnahmen auf dem Grundstück getroffen würden, sondern vielmehr, dass der bestmögliche Schutz, die Wiederherstellung oder der Ersatz des Biotops gewährleistet werde.
Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass der Standort des neuen Gebäudes zur Fällung der meisten Bäume und der meisten Hecken und damit zu einem erheblichen Verlust an natürlichem Lebensraum für Fauna und Flora führen würde. Die neuen Hecken würden nie wieder das gleiche Volumen erreichen, da das geplante Gebäude zu nahe an die bestehende Hecke heranrücken oder sogar in sie hineinragen würde. Mit Blick darauf befand das Bundesgericht, dass ein Projekt mit geringerer Grundfläche zu entwickeln sei, welches dem Biotop besser Rechnung trägt. Es stellte fest, dass das Bauprojekt in der vorliegenden Form gegen Art. 18 Abs. 1ter NHG verstösst und verweigerte die Bestätigung der erteilten Baubewilligung.
Auszonung von Bauland?
Nicht auszuschliessen ist, dass die Entdeckung eines schützenswerten Biotops sogar dazu führen kann, dass eine Baubewilligung nicht nur aufgehoben wird, sondern der geltenden Bauzonenplan vorgängig einer Überprüfung zu unterziehen ist und gar eine Auszonung des Baugrundstücks erfolgen könnte. Grundsätzlich können Bauzonenpläne nur unmittelbar im Anschluss an dessen Erlass angefochten werden, ansonsten sie bestandskräftig sind. Im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens können sie entsprechend nicht mehr infrage gestellt (bzw. vorfrageweise überprüft) werden. Hierzu bestehen jedoch Ausnahmen: Eine Überprüfung eines Bauzonenplanes im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ist dann vorzunehmen, wenn sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse erheblich geändert haben (BGE 145 II 83, E. 5.1).
Diese Voraussetzungen waren etwa gegeben in einem Fall einer Baubewilligung für ein Baugrundstück in der Gemeinde Founex VD, wo der Bauzonenplan noch aus dem Jahr 1979 stammte und damit veraltet war. Die Gemeinde verfügte über zu viel Baulandreserven, welche zu reduzieren waren. Da sich das Baugrundstück am Rande des Siedlungsgebietes befand, war das Grundstück mit in die zu prüfenden Reduktionsmassnahmen einzubeziehen, was zur Aufhebung der Baubewilligung führte (BGer 1C_206/2020).
Analoges wurde auch in den vorerwähnten Fällen von Grandfontaine und Lausanne geprüft, in der Folge jedoch verworfen, obschon die Tatsache, dass es sich um ein Biotop handelt, im Rahmen des Erlasses des Bauzonenplans nicht berücksichtigt wurde. Diesem Umstand wurde im Fall von Lausanne jedoch dadurch Rechnung getragen, indem das Bundesgericht bei der vorzunehmenden Interessenabwägung die Bedeutung relativierte, dass es sich um ein baureifes Baugrundstück handelte (was einen Eingriff in ein Biotop eher rechtfertigt). In solchen Fällen könne sich der Eigentümer nicht sicher sein, dass er alle Baumöglichkeiten nutzen könne, die sich aus den kommunalen Bauvorschriften ergäben.
Fazit
Zumindest in den Fällen, wo die kantonale und kommunale Gesetzgebung und Nutzungsplanung den Anliegen des Biotopschutzes gar nicht oder nur ungenügend Rechnung trägt, dürften Auseinandersetzungen im Rahmen von Baubewilligungsverfahren vermehrt auftreten. Damit besteht – neben dem Lärmschutz entlang von stark befahrenen Strassen sowie dem Denkmal- und Ortsbildschutz – weiteres Konfliktpotenzial mit dem raumplanerischen Anliegen nach einer inneren Verdichtung, das manch ein Bauvorhaben in der geplanten Form behindern könnte.
Christian Berz ist als Fachanwalt SAV Bau- und Immobilienrecht sowie Partner bei der Anwaltskanzlei Tschudi Thaler in Zürich tätig.
